Há manhãs em que eu abro o Diário Oficial quase por hábito.

Café quente de um lado, óculos na mesa, jornal comum já aberto no celular e o Diário Oficial na tela, com aquela ingenuidade matinal de segunda feira de quem ainda acredita que será uma semana calma e tranquila.

Não será exatamente assim esta semana. O Diário Oficial resolveu competir com o noticiário.

Duas publicações. Duas decisões judiciais. Dois daqueles textos que fazem quem trabalha com direito regulatório tirar os óculos, limpar as lentes e começar de novo.

De um lado, uma decisão da Justiça do Trabalho envolvendo o glifosato.

Do outro, um acórdão do Tribunal Regional Federal da 3ª Região envolvendo pulverização aérea de neonicotinoides e fipronil.

Duas decisões bombásticas, por razões diferentes, mas ligadas por uma mesma pergunta: até onde pode ir o Poder Judiciário quando controla atos da Administração Pública?

A coincidência me pareceu especialmente interessante porque, enquanto o Diário Oficial trazia essa discussão para o direito regulatório, o jornal comum continuava ocupado com outra: a crise institucional que envolve o Supremo Tribunal Federal.

Não pretendo discutir aqui personagens, versões ou preferências políticas. Interessa-me algo maior. Há algum tempo acompanhamos um processo de desgaste institucional no qual competências, limites, procedimentos e espaços de atuação passaram a ocupar parte importante do debate público. E isso não fica necessariamente restrito ao Supremo.

Quando os limites entre funções de Estado se tornam menos nítidos no topo, é natural que a discussão sobre esses limites apareça em outras instâncias.

Foi com essa sensação que li as duas decisões.

A primeira decisão veio da Justiça do Trabalho, em ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Trabalho envolvendo o glifosato. O Juízo rejeitou o pedido de proibição imediata do ingrediente ativo, mas determinou, ao menos por 90 dias, a suspensão de novos registros e novas autorizações para produção, exportação, importação, comercialização e utilização de produtos à base de glifosato, inclusive produtos idênticos, por extensão fitossanitária e por equivalência.

E não parou por aí. Considerando a controvérsia complexa e multifacetária, a decisão atribuiu ao feito natureza de processo estrutural e passou a organizar, no âmbito judicial, a discussão sobre a reanálise do ingrediente ativo mais usado no país. Para tanto, determinou a produção de informações técnicas, sanitárias, ambientais, econômicas e agrícolas por diversos órgãos, muitos sequer previstos no sistema regulatório dos defensivos agrícolas.

Em termos bastante simples: suspenderam-se novos registros enquanto se instala, sob condução judicial, um processo destinado a discutir a reanálise do glifosato.

E foi aí que o meu café começou a esfriar.

É verdade que a decisão reconhece que a reavaliação toxicológica do glifosato conduzida pela Anvisa passou por longo procedimento administrativo, consulta pública e culminou na RDC nº 441/2020, que decidiu pela manutenção do ingrediente ativo no Brasil, acompanhada de medidas de mitigação de risco. A decisão judicial também reconhece que os atos administrativos da Anvisa e os registros já concedidos pelo MAPA gozam de presunção de legalidade e veracidade.

Até aí, caminhamos por terreno conhecido.

O problema começa na premissa escolhida para justificar o passo seguinte. A decisão considera que haveria mora da União no cumprimento dos arts. 28 e 29 da Lei nº 14.785/2023 e, a partir dela, constrói parte relevante da justificativa para a intervenção judicial. Segundo o Juízo, já teriam transcorrido 27 meses desde a republicação da nova Lei sem que fossem concluídas as reanálises ali previstas.

O art. 28 da Lei nº 14.785/2023 atribui ao órgão federal responsável pelo setor da agricultura a competência para proceder à reanálise dos riscos dos agrotóxicos registrados, enquanto o art. 29 estabelece o prazo de um ano para a conclusão da reanálise uma vez instaurado o respectivo procedimento. A mesma lei determina que a reanálise seja feita quando houver um alerta internacional sobre riscos e recomendação para proibição realizado por organizações responsáveis pela saúde, pela alimentação ou pelo meio ambiente das quais o Brasil seja membro integrante ou com as quais seja signatário de acordos e de convênios.

Não parece juridicamente possível transformar essas disposições em uma ordem legislativa de reanálise automática, simultânea e universal de todos os ingredientes ativos a partir da entrada em vigor da lei.

Uma coisa é existir um processo de reanálise instaurado e a Administração ultrapassar injustificadamente o prazo legal para concluí-lo. Aí podemos discutir mora administrativa, passível de controle pelo Judiciário. Outra, bastante diferente, é considerar que a mera entrada em vigor da nova lei colocou automaticamente todos os ingredientes ativos registrados no Brasil em estado de reanálise e fez correr, para todos eles, o prazo do art. 29.

No caso do glifosato, a questão se torna ainda mais sensível porque existe uma reavaliação toxicológica recentemente concluída pela Anvisa, após anos de procedimento técnico e consulta pública, cujo resultado foi justamente a manutenção do ingrediente ativo no país, acompanhada de medidas de mitigação de riscos.

Por isso, antes de perguntar se a mora autorizaria o controle judicial nessa dimensão, talvez fosse necessário responder a uma pergunta prévia mais simples: Existe mora?

O Judiciário pode controlar uma omissão administrativa. Mas, para controlar uma omissão, é preciso primeiro que exista um dever jurídico concreto de agir, exigível naquele momento, e que esse dever não tenha sido cumprido.

Sem isso, corre-se o risco de uma inversão curiosa: a mora deixa de ser constatada pelo Judiciário e passa a ser construída pela própria interpretação judicial que, em seguida, servirá de fundamento para uma verdadeira intervenção.

E aí já não estamos discutindo apenas quanto tempo a Administração levou para decidir.

Estamos discutindo quem decide, quando, como e por que uma reanálise regulatória deve acontecer.

O controle da Administração autoriza o Poder Judiciário a ingressar no espaço reservado pela lei à decisão técnica administrativa de determinar o momento da reanálise? Autoriza que ela seja feita sem o contraditório das empresas registrantes? E com a interferência de órgãos que sequer fazem parte do sistema regulatório dos defensivos?

Guardem essas perguntas.

Porque poucos dias depois veio a segunda publicação. Desta vez, um acórdão do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, em uma ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal para discutir a permissão de pulverização aérea de quatro ingredientes ativos: imidacloprido, clotianidina e tiametoxam, do grupo dos neonicotinoides, e fipronil.

No caso do imidacloprido, o próprio acórdão reconhece que a reavaliação ambiental já havia sido concluída pelo IBAMA em 2021 e que as restrições à aplicação aérea foram posteriormente formalizadas pelo Ato nº 71/2022.

Quanto à clotianidina, a situação semelhante: reavaliação concluída pelo IBAMA em 2021 e conclusões materializadas no Ato nº 56/2022 do MAPA.

Em relação ao tiametoxam, a reavaliação foi concluída pelo IBAMA em fevereiro de 2024, com restrição à pulverização aérea e à aplicação tratorizada não dirigida ao solo.

Ou seja: quando o Tribunal julgou o recurso de apelação do MPF, as reavaliações ambientais dos três neonicotinoides já haviam sido concluídas pelo órgão ambiental, sendo que duas delas com conclusão final proferida pelo MAPA. Tanto que o acórdão reconheceu expressamente a perda superveniente parcial do objeto quanto ao pedido de proibição judicial da pulverização aérea, porque a própria Administração já havia implementado, em grande medida, as restrições pretendidas na ação.

O Tribunal determinou, contudo, que a União, por meio do MAPA, adotasse, no prazo de 180 dias, os atos formais necessários à implementação integral das conclusões da reavaliação do tiametoxam, incluindo expressamente a formalização da proibição da pulverização aérea em toda e qualquer cultura e em todo o território nacional, com as correspondentes adequações de bulas e registros.

Por fim, para o fipronil, o Tribunal apontou que a reavaliação.o do ingrediente ativo ainda não estava concluída. Reconheceu, contudo, que a aplicação foliar aérea já se encontrava cautelarmente vedada desde 2012 e, segundo o próprio acórdão, não havia produto com indicação de uso aéreo em bula. Mas, para essa molécula, o comando judicial avança de maneira mais significativa e determina que o IBAMA conclua e publique o resultado final da reavaliação ambiental do fipronil no prazo máximo de 360 dias, estabelecendo ainda, que o MAPA adote as providências registrais pertinentes no prazo de 90 dias após a publicação das conclusões do órgão ambiental.

O interessante é que o acórdão começa justamente reconhecendo o limite que interessa a esta conversa. O Tribunal afirma que o Poder Judiciário não funciona como instância revisora ordinária das escolhas regulatórias realizadas pelos órgãos especializados.

Reconhece expressamente a doutrina da deferência administrativa e recorda a jurisprudência do Supremo segundo a qual, salvo hipóteses de flagrante ilegalidade, abuso de poder ou teratologia, devem ser respeitadas as valorações técnicas produzidas pelos órgãos dotados da expertise específica, nos termos da ADI nº 4.874 (aquela que tratou dos cigarros com aroma).

Ali, o Supremo assentou que não cabe ao Poder Judiciário simplesmente substituir a interpretação razoável e fundamentada produzida pelo órgão administrativo pela interpretação que o próprio julgador considere mais adequada.

Mas logo depois vem a exceção. O TRF3 reconhece uma “inércia administrativa qualificada”, baseada na identificado técnica do problema e nas providências cautelares já determinadas, que já seguem há mais de dez anos.

Para o Tribunal, portanto, não se tratava de substituir uma escolha técnica da Administração por outra escolha concebida judicialmente. A escolha técnica já foi feita. O problema seria a ausência de conclusão e implementação daquilo que a própria Administração já começou.

O problema é que, entre aquela decisão administrativa cautelar de 2012 e o acórdão de 2026, muita coisa aconteceu e não veio aos autos e os que não está nos autos..... não está no mundo.

Nesse intervalo, entrou em vigor a Lei nº 14.785/2023, que redesenhou competências no sistema regulatório e atribuiu ao MAPA a coordenação do processo de reanálise. Veio também o Parecer do DECOR, reconhecendo a competência do Ministério para o gerenciamento dos riscos identificados pelos órgãos da saúde e meio ambiente.

E vieram decisões judiciais. Várias. Do Rio Grande do Sul até Brasília.

No caso do imidacloprido, houve decisão do Tribunal Regional Federal da 1a Região reconhecendo, naquele litígio e diante daquela causa de pedir, a prevalência do Ato nº 71/2022 sobre o comunicado anteriormente expedido pelo IBAMA.

No caso do tiametoxam, mais duas decisões judiciais (uma de Brasília e outra do Rio Grande do Sul) que anularam o comunicado do IBAMA justamente por entender que teria havido interferência na competência atribuída ao MAPA.

E, quanto ao fipronil, já existe comando judicial estabelecendo prazo até 27 de julho de 2029 para a conclusão da reavaliação ambiental.

Agora, o TRF3 determina que essa mesma reavaliação seja concluída em 360 dias.

É nessa hora que a pergunta deixa de ser apenas “até onde pode ir o Judiciário?” e ganha uma companheira um pouco mais incômoda: quando diferentes decisões judiciais incidem sobre a mesma política regulatória nacional, quem organiza o próprio Judiciário?

Estamos falando de um único sistema federal de registro e reanálise de agrotóxicos, executado pelos mesmos órgãos e submetido à mesma legislação nacional.

No imidacloprido e na clotianidina, não há efeitos práticos dessa sobreposição porque as providências administrativas já avançaram e os debates judiciais não envolveram a pulverização área.

Mas o tiametoxam expõe o problema com bastante clareza.

Se uma decisão judicial anulou determinado ato do IBAMA por reconhecer que ele invadia competência do MAPA, como compatibilizar esse comando com outro acórdão que agora determina ao MAPA que formalize justamente uma das restrições decorrente daquela reavaliação?

E o fipronil torna a situação ainda mais preocupante. Se já existe decisão judicial fixando 27 de julho de 2029 como prazo para conclusão da reavaliação — prazo incorporado ao cronograma administrativo —, o que acontece quando outro Tribunal determina que o mesmo procedimento seja concluído em 360 dias?

Qual relógio o IBAMA deve consultar?

É tentador responder que prevalece esta ou aquela decisão, conforme as regras processuais de competência, coisa julgada, limites objetivos e subjetivos da demanda.

E, naturalmente, cada processo deverá ser examinado dessa maneira.

Mas essa resposta resolverá o processo. Não resolverá o sistema.

E esse é o ponto que mais me preocupa.

A judicialização fragmentada de uma política regulatória nacional pode produzir exatamente aquilo que o controle judicial pretende evitar: insegurança jurídica, descoordenação administrativa e decisões públicas contraditórias.

O problema deixa de ser apenas a interferência do Judiciário na Administração. Passamos a ter decisões judiciais interferindo em decisões administrativas que, por sua vez, foram tomadas para cumprir decisões judiciais anteriores.

É uma decisão tentando corrigir a outra, enquanto a Administração tenta descobrir qual delas deve cumprir.

O Código de Processo Civil oferece uma pista importante quando exige dos tribunais uma jurisprudência estável, íntegra e coerente. Não se trata apenas de uma recomendação estética para que os acórdãos combinem entre si. Segurança jurídica exige que o destinatário do comando estatal consiga saber, afinal, qual comando deve cumprir.

E, quando se trata de uma política pública nacional e tecnicamente complexa, não basta que cada processo encontre a sua própria solução. É preciso que essas soluções consigam conviver entre si.

Conexão, prevenção, identificação de processos estruturais relacionados, consideração dos comandos judiciais já existentes e utilização dos instrumentos processuais destinados a evitar decisões incompatíveis não são preciosismos processuais. Nesses casos, são mecanismos de preservação da própria política pública.

Talvez precisemos, inclusive, começar a pensar esses litígios como aquilo que eles realmente se tornaram.

Não são mais ações isoladas sobre uma molécula.

Quando uma decisão sobre glifosato reorganiza a reanálise; outra sobre tiametoxam redefine competências; outra estabelece o cronograma do fipronil; e uma quarta altera esse mesmo cronograma, o objeto real já não é apenas o ingrediente ativo discutido em cada processo. O objeto é o funcionamento do sistema regulatório brasileiro de agrotóxicos.

O Poder Judiciário deve controlar ilegalidades, exigir motivação, combater omissões e proteger direitos fundamentais. Mas, não deve intervir na politica regulatória. Quanto mais estrutural for a intervenção, maior serão as suas consequências.

Uma decisão judicial pode corrigir uma ilegalidade. Quatro decisões incompatíveis podem criar outra.

Como exercer controle judicial sem transformar uma política regulatória nacional em uma coleção de políticas públicas desenhadas processo por processo?

Ao terminar a leitura das duas decisões, voltei ao início do meu dia.

De um lado, o jornal comum discutindo a confiança no Supremo.

Do outro, o Diário Oficial trazendo duas decisões capazes de alterar políticas regulatórias nacionais.

O café já estava frio.

O assunto não é sobre glifosato, fipronil ou Supremo.

É sobre limites. Uma democracia institucionalmente saudável não depende apenas de instituições fortes. Depende de instituições fortes o suficiente para exercer integralmente suas competências. E seguras o bastante para reconhecer onde elas terminam.

Lídia Cristina Jorge dos Santos, advogada e conselheira do Conselho Científico Agro Sustentável (CCAS)